环保机构垂直管理制度改革解读：破解地方保护难题提升监管效能

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》的编制背景是什么?有何主要特征，彰显了哪些亮点?垂直管理制度改革的关键是什么?带着这些问题，中国环境报记者采访了环境保护部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽。

吴舜泽：牵头承担国家环境保护“十一五”、“十二五”、“十三五”规划以及水污染防治行动计划等研究编制技术工作，全程参与了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》研究起草工作。

首先，对党中央、国务院相关政策和精神进行深入学习和研究，系统梳理了党的十八大以来生态文明体制改革和生态环境保护的政策走势。我理解，一定要把垂直管理制度改革放在这一大背景、大体系中去看，这是一脉相承的，要避免孤立片面地理解。

其次，广泛听取了省级政府及环保、发改、财政、编办等相关部门，市县级政府及相关部门，专家学者等意见建议。同时，还走访了工商、质检等有过垂直管理经历的部门，了解其改革的经验和教训。他山之石，可以攻玉。目前形成的《意见》，实际上综合了其他部门的不少好的经验，也对如何规避相关问题做了大量的针对性设计。另外，搞了不少专题研究、分析论证、模拟推演，形成70余万字的材料。

最后，做了大量的部门协调、政策研拟等工作，几十次易其稿，才完成《意见》的编制。应该讲，这次前期工作扎实细致，谋定而后动，有坚持有创新，有关部门给了大力支持。《意见》出台凝聚了各方智慧，体现了党中央、国务院对环境保护的高度重视，对改善环境质量的殷切期待。

一是突出问题导向。

习近平总书记在五中全会说明中指出，现行以地方为主的环保体制存在“4个突出问题”:一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。可以说整个《意见》都是针对这“4个突出问题”展开的。

针对第一个问题，《意见》强调地方党委和政府对生态环境负总责，明确相关部门环保责任，要求各省制定责任清单，解决各部门职能交叉不清的问题。这一点最重要的，是与其他系统垂管改革的一个最大差异。若忽视这一点，就把这次垂改工作不正确地局限于环保系统内部体制机制的调整，定位飘了，重点就肯定偏了。

针对第二个问题，《意见》通过干部任免、财政供养关系变革减少地方干预。市级环保局领导班子成员实行以省环保厅为主的干部任免体制，确保环保局长站得住也顶得住。市级环境监测机构、市县两级环境监察机构人员和工作经费全部由省级环保厅承担。垂直管理在减少监测监察执法的地方干预方面的作用，应该是立竿见影的。

针对第三个问题，《意见》通过制度创新的方式加以解决。在以往的体制下，环保部门是按照行政区域划分的，环境问题往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省、市两级环保部门在“条”上的调控力量就会明显加大，比如省级环保部门可以探索按流域设置环境执法和行政监管机构，有利于打破行政区的束缚而根据生态系统的整体性进行综合统筹。

针对第四个问题，《意见》也给予了回应。根据我们的统计，全国还有180多个县级环保局不是行政局而是事业局，有不少还是合署局。另外，还存在环境执法主体资格、着装等方面的问题。通过垂直管理制度改革，这些问题可以得到较大程度的解决。

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