市政环保PPP发展走向解析 大型PFI项目挑战与机遇并存

2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)文发布将PPP作为地方政府举债融资机制的一种，既与中央部委对PPP相关文件一脉相承，又从国务院的高度对PPP给予认可。从14年初步的发端到现在，以财政部第三批示范的发布、国家发改委发布的关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知、财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》、两部委都颁布的专家库等为代表，PPP在中国经历了两年多的蓬勃发展，取得了全世界都为之瞩目的成绩。

E20环境平台作为环保行业的纵深平台，基于生态环保领域是我国“十三五”规划及相关政策的一个重点，“十三五”期间此领域投资项目仍将迎来高峰。为了促进生态环保PPP项目更好的落地，E20环境平台特组织围绕“市政环保领域PPP发展走向”主题的第十四期铿锵三人行。此次三人行活动请到国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平、锦天城律师事务所合伙人律师刘飞，活动由E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛主持。

吐槽点一：大型的环保PFI项目怎么做?

这里所说的大型PFI项目有两个特点。(一)具有综合性，比如海绵城市、流域治理、土壤修复等项目，这类项目比较综合、比较大型、工程造价金额比较高。(二)政府付费类里按可用性付费的一类，沿用了英国PFI(Private Finance Initiative)的名称，其不同于自来水厂(有使用者付费)、污水厂和垃圾焚烧厂(政府付费，但具有以量为付费的基础)，此类项目没有具体的使用者、也没有使用量，不存在使用者付费基础，是完全政府付费的纯公益类项目。

吴亚平：社会资本早期介入方案设计，纯公益项目考虑正外部性。

社会资本早期介入PFI项目方案设计，以期实现全生命周期最低的成本控制和最高的效率

公益性项目大家都主要采取PFI方式来做，全部要靠政府付费，很难把握是不是真正能够实现全生命周期最低的成本控制、最高的效率问题。个人比较担心，由于社会资本进入要考虑收益，但纯公益性项目不能通过降低成本来弥补社会投资者收益这块。

如果社会资本能够在更早期介入PFI项目方案的设计，这样方案设计的时候就能够发挥社会投资者的专业优势来优化设计，即用专业的人做专业的事。通过早期介入优化方案来降低成本，提高效率。

纯公益项目需考虑正外部性

纯公益性项目可以考虑它的正外部性。比如区域环保治理好后周围的生态湿地公园;流域治理周围环境的升值可以转变成为项目公司或是社会资本的财务收益。若方案设计期间可把项目正外部性想方设法通过商业模式创新变成项目公司的财务收入，这样政府付费可以相对降低一块?对政府来讲实现了物有所值?

刘飞：PFI工程可用性付费模式及项目外部性收益的合法性

所谓的大型PFI项目为什么说它类似旧BT或完全是举债的行为?

大部分PFI项目是可用性付费项目，仅跟建成以后的可用性挂钩。比如海绵城市项目，总投资30亿，建成后根据一些竣工验收标准进行验收。若竣工验收的指标完全达到，总投资就锁定了，总投资在十年期间付完而没有一个变量，有点类似拉长版的BT。但会有人说政府付费期限拉长了，万一工程出了问题，政府可能不付费，但从合同来严格看，政府没有权力因为运营的问题或海绵城市运营绩效指标没有达到而扣款。正是这样的工程可用性付费模式，导致所谓大型PFI项目中，大部分投资人都是重建设轻运营。

金融机构认为参与PFI项目存在非常大的风险，其所有的资本都投的是债性资金，非常难要求其纯投股权，即使以股的形式投入，到最后的架构中，不管谁列后还是会成为债权。

项目外部性收益需要考虑：收益哪里来?政府从哪里付费?

大型PFI项目锁定不了具体的使用者，也锁定不了量。既不能按使用者付费，不能按量收费，只能按运维标准来付费，这导致政府的付费压力，出现了财政资金不足与大型PFI项目要做的矛盾。真正实现PPP物有所值的有效方法，就是让投资人开发此种项目的经营性，比如修建一条路、路上做广告牌、开餐馆、做地面停车位等;另外，周边土地增值的分享，目前没有合法的途径。

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